擁抱更開放的天空
——解讀《海南自由貿易港試點開放第七航權實施方案》
《中國民航報》、中國民航網 記者張豐蘩 報道：海南的天空悄悄發(fā)生了一場深刻的變革——根據正式出臺的《海南自由貿易港試點開放第七航權實施方案》（以下簡稱《實施方案》），海南自由貿易港將分階段、分步驟試點開放第七航權。這標志著我國航權方面高水平的開放，海南自貿港也由此成為中國最開放的天空。
為什么要選擇海南作為第七航權的試點？第七航權放開后，對本土航空市場有什么影響？又將給海南自貿港建設帶來哪些利好？日前，記者就這些問題采訪了《實施方案》起草組相關負責人。
自由
天高任鳥飛
記者：為什么要選擇海南作為第七航權的試點，其背景和意義是什么？
答：2018年4月13日，習近平總書記在出席慶祝海南建省辦經濟特區(qū)30周年大會時宣布，支持海南全島建設自由貿易試驗區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自由貿易港建設，分步驟、分階段建立自由貿易港政策和制度體系，這是由習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰(zhàn)略。
為貫徹落實黨中央決策部署，民航局出臺了《關于加快海南民航業(yè)發(fā)展支持海南全面深化改革開放的實施意見》，提出要“把海南打造成面向太平洋、印度洋的航空區(qū)域門戶樞紐”。2020年全國民航工作會議也將“加大對自由貿易區(qū)、自由貿易港建設的支持，研究在海南自由貿易區(qū)開放第七航權”作為今年的重點工作。
根據正式出臺的《海南自由貿易港建設總體方案》，民航在航權開放及配套的航線航班、空域優(yōu)化等方面提出了支持措施，其中“在海南省試點開放第七航權”試點任務為涉及民航的重點工作任務。民航局高度重視此項工作，深入開展調研、廣泛聽取意見、組織專家專題研討，在此基礎上制定了《實施方案》，作為民航局貫徹落實《海南自由貿易港建設總體方案》的配套文件。
可以說，海南自由貿易港試點開放第七航權是民航局落實黨中央、國務院決策部署的重要舉措，既體現(xiàn)了民航在航權方面超高水準的開放（除海南外，世界上其他自由港基本未開放客運第七航權），符合中央對海南自貿港對標高標準的戰(zhàn)略定位，同時也將在帶動海南全面開放方面起到戰(zhàn)略先導作用，推動海南實現(xiàn)貿易投資的國際化，提升海南旅游市場活力。
記者：作為中國民航歷史上力度最大的一次航權開放，海南自由貿易港第七航權試點工作有哪些亮點？
答：的確，此前我們僅對個別國家在個別城市開放貨運第七航權，但同時放開客、貨運第七航權尚屬首次。
此次試點的核心內容是：明確鼓勵、支持外航在現(xiàn)有航權安排外，在海南經營客、貨運第七航權，其中每條航線客運總班次每周最高為7班，每條航線貨運總班次每周最高為7班，海南省已開放的第三、四、五航權航班無班次限制；指定外國空運企業(yè)經營第三、四、五航權航班時，可根據雙邊航權安排規(guī)定的航線表及運力額度，在海南與中國境內除北京、上海、廣州以外的具有國際航空運輸口岸的地點之間行使客運中途分程權，每條航線班次最高每周為7班。
但需要注意的是，《實施方案》同時明確，指定外國空運企業(yè)經營第七航權航班時，在海南與中國境內的其他地點之間無串飛或中途分程權。同時，民航局可根據宏觀調控、公共利益等需要，適時調整第七航權試點政策。
記者：哪些企業(yè)可以申請使用海南自由貿易港試點第七航權？應該走什么樣的流程？
答：1、關于“誰”可以申請。第七航權試點開放政策的使用主體為外國空運企業(yè)，但不包括中國香港、澳門、臺灣地區(qū)航空公司。
2、關于申請程序。步驟一：外國空運企業(yè)應向其所在國申請，獲得經營至中國的國際客貨航班的指定。民航局將綜合考慮海南經濟社會發(fā)展需要、航空運輸市場需求、空域保障能力、申請人安全運營水平及經營管理能力等因素，對外國空運企業(yè)的指定進行確認。
步驟二：申請人應按照現(xiàn)有程序依次申請外國公共航空運輸承運人運行合格審定、外國航空運輸企業(yè)航線經營許可、航班時刻和預先飛行計劃等。
發(fā)展
栽下梧桐引鳳來
記者：長期以來，海南都被外界譽為中國最開放的“天空特區(qū)”。它如何成為最開放的天空？可否介紹下近年來海南航權開放的情況？
答：海南是中國航權開放的另一個里程碑?？梢哉f，中國航空自由化，海南喝的是“頭啖湯”。2003年，民航局批準同意海南進行開放第三、第四、第五航權試點，海南成為國內首個開放航權的試點省份。2004年，民航局進一步支持海南省航權開放，允許國外航空公司在海口和三亞與內地除北京、上海、廣州以外的所有國際航空運輸口岸享有中途分程權，每周不超過7班。
海南第三、第四、第五航權開放17年來政策成效明顯。一方面，開放了海南航空市場，促進海南航空市場的國際化。近年來，海南省大力開通國際航線，拓寬空中“絲路”，國際航線數量由2003年的5條增加到2020年的103條，通達境外城市62座，“四小時八小時飛行經濟圈”穩(wěn)步成型，覆蓋俄羅斯、韓國、日本、印度尼西亞、柬埔寨等歐洲、東北亞、東南亞重點市場，對外互聯(lián)互通水平顯著提升。另一方面，輻射帶動旅游業(yè)提質增效，推動海南國際旅游島建設。得益于航權開放和國際航線開通，海南省的交通可達性和國際旅游島的形象地位穩(wěn)步提升，旅游業(yè)競爭力和影響力顯著增強。海南省入境旅游人數由2003年的29。3萬人次增加到2019年的142萬人次，入境旅游收入由6。6億元增長到60億元以上。
實踐證明，愈加開放的航權有利于航空公司進一步拓展和構筑航線網絡，促進海南島航空樞紐建設，為海南島發(fā)展旅游業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)和高新技術產業(yè)提供運輸保障。
記者：在海南航權開放中，2004年民航局就曾出臺外航可享中途分程權的優(yōu)惠政策，此次試點政策中的中途分程權和之前相比有什么區(qū)別？
答：今年，為支持海南自由貿易港建設，民航局在支持海南省部分開放第七航權的基礎上，細化了中途分程權的開放措施。
一是將中途分程權在海南的行使范圍從三亞和?？跀U大到海南省所有具有國際口岸資質的機場。雖然目前只包含三亞和?？趦蓚€機場，但如果海南未來增加國際口岸，那么中途分程權在海南的行使范圍將自動擴大至新增的國際口岸。
二是明確外航在行使中途分程權時，需以雙邊航空運輸協(xié)定中的航線表和運力額度作為基礎。此項規(guī)定是雙邊航空運輸協(xié)定作為兩國定期航班運營法律基石的反映，有利于中途分程權的規(guī)范使用。對于未將海南列入雙邊規(guī)定的航線表上的外國，中途分程權將無法使用。對于與中國運力額度小于7班的外國，中途分程權的額度將以雙邊協(xié)定中的運力額度為上限。
三是指定的外國空運企業(yè)在經營海南省有關第七航權航班時，無串飛或中途分程權。這是因為，第七航權和串飛、中途分程權的同時使用可能成為變相的國內運輸權，對監(jiān)管和國內市場發(fā)展都會帶來一定影響。因此，該項限制性規(guī)定有利于規(guī)范外航對于第七航權和中途分程權的使用，提高政策開放的精準性。
雖然2004年的中途分程權為外航提供了便利，但因產業(yè)、政策等配套因素未完全協(xié)同跟進，在一定程度上限制了航權開放對旅游、航空市場的拉動作用?？上驳氖?，目前海南建設自由貿易港所推進的各項開放改革政策已形成了合力，加之隨著自貿港建設的推進，海南的產業(yè)結構更優(yōu)、區(qū)域發(fā)展活力更強、民航行業(yè)快速發(fā)展，均為中途分程權的執(zhí)行提供了有利條件。我們預期中途分程權的便利將與其他改革開放政策形成良性互動關系，為海南成為我國面向太平洋和印度洋的重要對外開放門戶提供更多助力。
記者：如何看待第七航權放開后，外航進入對國內航空公司的影響？
答：一言以蔽之，開放第七航權對國內經營海南國際航線的航空公司來說，是壓力更是動力。
目前，國際上極少數采用“天空開放”政策的國家（如美國、澳大利亞等）在貨運方面開放第七航權，新加坡、迪拜等自由貿易港主要開放貨運第七航權。本次是超出我國現(xiàn)有雙邊航權安排的最高水平開放，也是世界范圍內自貿港航權開放的最高水平。
可以預見的是，第七航權放開后，將吸引一批本就在海南有所經營的外航增開新航線，甚至在海南建立運營基地，在海南本土航空市場“分一杯羹”。
長遠來看，第七航權政策將有利于增加海南出入境市場航空運力投放，促進海南島航空運輸網絡進一步完善和拓展，幫助海南增加旅客來源，拓展海南航空市場，加快海南島航空樞紐建設，提升海南民航及旅游市場的活力。與此同時，通過適當引入競爭，有利于國內航空公司提高經營管理水平，開發(fā)更加多元化的服務產品，增強其國際競爭力。
目前，經營海南國際航線的國內承運人均有一定體量和綜合競爭力。第七航權主要影響海南省與境外之間的航線，該部分航線只是本土航空公司經營范圍中的一部分?？紤]到海南島地理位置相對獨立，且按照自由貿易港定位，該項優(yōu)惠政策并不會復制推廣到全國，對國內航空公司沖擊有限，風險可控。
記者：除了剛才提到的對海南航空市場的盤活作用，第七航權還將給海南帶來哪些利好？
答：第七航權對海南的影響是全方面的，通過促進競爭效應、航線網絡效應、要素集聚效應等進行傳導，對當地經濟發(fā)展產生連鎖反應，助力高質量發(fā)展。
一是更完善的網絡，推動門戶樞紐建設。更開放的航權，意味著利益更大化的航線網絡，這也是建設區(qū)域門戶機場的需要。因此，第七航權的使用，有利于進一步加強航空樞紐之間的空中聯(lián)系，促使樞紐航線網絡的形成，建設區(qū)域門戶樞紐，助力海南打造成我國面向太平洋和印度洋的重要對外開放門戶。
二是更聚集的要素，釋放經濟發(fā)展新動能。海南自貿港建設依托海南獨特的生態(tài)優(yōu)勢，對標世界最高水平開放，以旅游業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、高新技術產業(yè)為主導。從廣度上，不限于貨物自由，還包括投資、貿易、資金、運輸、人員等全生產要素自由流動；從深度上，不限于便利化，而是全方位高水平開放。第七航權的開放，將為海南提供極為便利而直達的貨物、旅客運輸方式，改變海南原先的客流、物流模式，降低客、物流的阻礙，加速客流、物流的動量，大大提高海南島地區(qū)的綜合競爭能力，進一步推動旅游產業(yè)、其他現(xiàn)代服務業(yè)以及高新技術產業(yè)的發(fā)展。
保障
合力共繪天際線
記者：剛才我們提到了很多航權放開的優(yōu)惠政策，針對外航這一運行主體，在“放得開”的同時如何做到“管得住”？
答：航權是國家主權的象征，也是航空企業(yè)運營的重要資源。因此，我們既要高度重視“放”，也要適度把握“管”，統(tǒng)籌協(xié)調行業(yè)管理，確保試點穩(wěn)妥推進。
《實施方案》明確了對經營第七航權的外航航線航班和安全運行的監(jiān)管措施。指定的外國空運企業(yè)需遵守中華人民共和國各項法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，包括海關、邊檢、衛(wèi)生檢疫、簽證、口岸等有關政策和安排；遵守中國民用航空局各項航空安全、運輸管理、航空保安等法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，包括有關航班正常考核、服務質量管理、機場容量控制等規(guī)定；應與機場管理機構簽訂安全及服務協(xié)議，明確各方在生產運營、機場管理過程中以及發(fā)生航班延誤、備降等情況時的權利和義務。運價制定原則及技術服務和費率、關稅適用等事宜，參照雙邊航空運輸協(xié)定或相關協(xié)議的規(guī)定執(zhí)行。此外，由民航中南地區(qū)管理局及其派出機構對外航安全運行情況進行監(jiān)督檢查。未達到安全運行要求的，按照有關雙邊航空安全協(xié)定和外航運行管理規(guī)章采取運行限制措施。
記者：在推動海南第七航權試點工作的落地中，有哪些壁壘？您認為應該采取哪些措施，讓第七航權真正發(fā)揮作用？
答：為了保證試點工作順利實施，《實施方案》進一步明確了保障機制，細化了服務保障措施。
一是在空域優(yōu)化方面，民航局將在海南省政府協(xié)調推動下，并按照國家空管委統(tǒng)一部署，會同軍航有關部門從整體出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧軍民航需求，加快推進海南地區(qū)空域結構性調整，分階段分步驟實施，優(yōu)先解決局部空域受限的嚴重問題。
二是在機場航班容量擴容和時刻管理上，民航局將出臺針對海南的機場航班容量擴容方面支持措施，緩解航班旺季時刻擁堵，同時要按照民航局時刻管理有關規(guī)定，統(tǒng)籌做好時刻的分配和管理，制定與自由貿易港建設相協(xié)調的時刻管理機制。
三是在基礎設施方面，?？诿捞m機場、三亞鳳凰機場等海南省國際航空運輸機場應做好機場保障工作，為指定的外國空運企業(yè)提供公平、公正、便捷的服務。
總而言之，第七航權試點工作的落地離不開行業(yè)主管單位和地方政府等多方合力，民航方面將一如既往地加強與海南省的信息溝通、相互支持，及時了解試點政策實施情況，共同做好海南自由貿易港試點開放第七航權政策的落實工作。
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航權基本概念
■第一航權：領空飛越權。在不著陸的情況下，本國航機可以在協(xié)議國領空上飛過，前往其他國家目的地。
■第二航權：技術經停權。本國航機可以因技術需要（如添加燃料、飛機故障或氣象原因備降）在協(xié)議國降落、經停，但不得作任何業(yè)務性工作，如上下客、貨、郵。
■第三航權：目的地下客權。本國航機可以在協(xié)議國境內卸下乘客、郵件或貨物。
■第四航權：目的地上客權。本國航機可以在協(xié)議國境內載運乘客、郵件或貨物返回。第三、第四航權是最基本的國際航權，是定期航班飛行的基礎。
■第五航權：第三國運輸權。承運人前往獲得準許的國家，并將從第三國載運的客貨卸到該國，或者從該國載運客貨前往第三國。第五航權是目前貨運航空公司拓展國際航線網絡的重要途徑，也體現(xiàn)了航空公司對國際航空運輸市場的駕馭能力。
■第六航權：橋梁權。該航權并不如前五種航權在目前的國際民航公約中得以正式確認，主要在學術和實踐中通過第三和第四航權的組合加以運用，并在習慣上稱之為“第六航權”。具體指某國的航空公司經過自己的國家在境外兩國間載運客貨的權利。第六航權的有效使用有利于樞紐打造。
■第七航權：完全第三國運輸權。某國的航空公司完全在其本國領土以外經營獨立的航線，在境外兩國間載運客貨的權利。如美國聯(lián)邦快遞在菲律賓蘇比克貨運樞紐經營蘇比克至新加坡航線，而無需從美國始發(fā)。
■第八航權：國內運輸權。就定期國際航班而言，指某國的航空公司在從本國始發(fā)至對方國家的國際航班上，同時可在對方國領土內兩地間載運客貨的權利（境內經營權）。如澳大利亞航空公司在經營悉尼—奧克蘭—惠靈頓航線上享有新西蘭境內奧克蘭與惠靈頓之間的國內載運權。
■第九航權：國內運輸權。本國航機可以到協(xié)議國作國內航線運營。如澳大利亞航空公司直接在新西蘭境內經營奧克蘭與惠靈頓之間的國內航班，而無需從澳大利亞始發(fā)。
■中途分程權：國際旅客上下權。運送旅客至經停點，允許在該點暫時中斷旅行，做超過直接過站所需時間的停留，然后利用后續(xù)航班運送該旅客至目的地的權利。
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